Les partenariats public-privé pour les infrastructures: synonymes d'économies
de temps et d'argent pour les gouvernements

OTTAWA, le 28 janv. /CNW Telbec/ - Dans le contexte des projets d'infrastructure, les partenariats public-privé (PPP) sont synonymes d'économies de temps et d'argent, contrairement aux outils d'approvisionnement conventionnels auxquels ont recours les gouvernements canadiens. Mais les PPP ne conviennent pas à tous les projets d'infrastructure publique. C'est la conclusion à laquelle aboutit le Conference Board dans son rapport d'évaluation de la performance des projets de la "deuxième vague" de PPP, c.-à-.d. les projets exécutés par des organismes d'approvisionnement du secteur public spécialisés en la matière.

"Les premiers résultats de la deuxième vague indiquent que la plupart des projets en PPP respectent l'échéancier établi ou même le devancent. En outre, les PPP offrent au secteur public une certitude à l'égard du respect des coûts, dans la mesure où il n'est pas forcé d'injecter des fonds supplémentaires à mi-chemin", explique Gilles Rhéaume, vice-président, Politiques publiques, au Conference Board.

"Les deux grands avantages des PPP sont les économies d'argent et les économies de temps. Une fois qu'on a déterminé tout les coûts associés aux risques conservés par le secteur public - et transféré une partie des risques aux partenaires privés, on est alors en mesure de réaliser des économies d'argent et de temps."

Dans le rapport Détruire les mythes : une évaluation pancanadienne des partenariats public-privé pour les investissements en infrastructures, le Conference Board évalue les avantages et les inconvénients des approvisionnements en PPP en se fondant sur des données canadiennes récentes.

Les gains d'efficience - coûts moindres, calendrier de livraison plus court, niveaux de service supérieurs - sont attribuables à un certain nombre de facteurs : contrats axés sur le rendement, transfert de risques aux fournisseurs privés, intégration des diverses phases du projet et financement de la majorité des coûts du projet par les partenaires privés. Lorsqu'on chiffre les gains d'efficience découlant des projets en PPP étudiés en comparaison des coûts d'un projet exécuté en mode conventionnel, ils varient de moins de un pour cent par projet à un taux allant jusqu'à 61,2 p. 100 par projet. Exprimées en dollars, les économies vont de quelques millions de dollars pour certains projets à plus de 750 millions dans le cas de l'autoroute 30 au sud de Montréal.

Les avantages, par contre, s'accompagnent de coûts supplémentaires par rapport au mode d'approvisionnement conventionnel. Selon l'étude,

    
    -   les partenaires privés exigent une prime de risque qui les indemnise
        contre des risques normalement assumés par le secteur public aux
        termes d'un contrat conventionnel;
    -   les coûts du financement privé sont plus élevés que ceux du
        financement auquel a accès le secteur public;
    -   les coûts de transaction associés à l'élaboration et à la
        surveillance des contrats en PPP sont supérieurs à ceux engagés en
        mode conventionnel.
    

Les dépenses publiques effectuées dans le cadre de PPP représentent habituellement entre 10 et 20 p. 100 des dépenses totales dans les infrastructures publiques. Les PPP ne conviennent pas à certains projets d'infrastructure comme la rénovation ou l'agrandissement d'installations existantes, où il est difficile de distinguer les défauts dans les nouveaux travaux des défauts cachés dans la structure existante.

"Dans certains cas, la prime de risque demandée par les partenaires privés en combinaison avec les coûts de transaction et les coûts de financement supplémentaires sont plus élevée que les gains d'efficience. C'est pourquoi chaque projet d'infrastructure doit au préalable faire l'objet d'une analyse rigoureuse de la valeur ajoutée, afin qu'on puisse déterminer si le PPP est plus avantageux qu'un processus d'approvisionnement conventionnel", explique M. Rhéaume.

"Certains mythes entourant les partenariats public-privé pour les infrastructure ne semblent être que cela : des mythes. Les PPP n'impliquent pas la privatisation de biens publics, et il ne semble y avoir aucun fondement aux critiques voulant que les normes de service soient négligées dans un PPP. Contrairement à une certaine opinion, la transparence du processus d'appel d'offres est en fait meilleure en mode PPP, car une version abrégée de l'entente PPP est disponible au public, ce qui n'est pas souvent le cas pour les contrats en mode conventionnel."

Le rapport a été financé par le Conseil du Trésor de l'Alberta, Infrastructure Ontario, Infrastructure Québec (anciennement l'Agence des partenariats public-privé Québec), Partnerships British Columbia, PPP Canada et le Conseil canadien pour les partenariats public-privé. Seul Le Conference Board du Canada en a déterminé la portée et les résultats, ainsi que la méthode appliquée.

La méthodologie utilisée pour ce rapport comprend un examen de la littérature canadienne et des documents publics traitant des PPP, des entrevues avec des praticiens et des experts du domaine, la compilation d'une base de données identifiant les principales étapes du processus d'approvisionnement et les résultats clés de la deuxième vague de projets en PPP, et quatre études de cas doubles comparant des projets en PPP à des projets exécutés en mode conventionnel.

Pour obtenir de plus amples renseignements, veuillez lire le document d'information.

Document d'information - Détruire les mythes : une évaluation pancanadienne des partenariats public-privé pour les investissements en infrastructures

    
    Contexte

    -   Les partenariats public-privé (PPP) sont devenus un outil
        d'approvisionnement de plus en plus important pour les gouvernements
        canadiens désireux d'acquérir ou de moderniser des infrastructures,
        qu'il s'agisse d'hôpitaux, de ponts ou de routes, ou encore de palais
        de justice, d'installations de traitement des eaux ou de salles de
        concert.
    -   Plus de 100 transactions ont été conclues avec des consortiums du
        secteur privé au Canada depuis le début des années 1990.

    Au sujet de l'étude

    -   On a demandé au Conference Board du Canada d'effectuer une analyse
        des avantages et des inconvénients des PPP pour les investissements
        en infrastructures au Canada.
    -   Le rapport a été financé par le Conseil du Trésor de l'Alberta,
        Infrastructure Ontario, Infrastructure Québec (anciennement l'Agence
        des partenariats public-privé Québec), Partnerships British Columbia,
        PPP Canada et le Conseil canadien pour les partenariats public-privé.
    -   Seul Le Conference Board du Canada a déterminé la portée et les
        résultats du rapport, ainsi que la méthode appliquée pour sa
        préparation, conformément aux lignes directrices établies pour la
        recherche financée.

    Portée du rapport

    -   Ce rapport évalue les projets canadiens exécutés en PPP sous la
        direction ou la supervision des agences de PPP établies au début de
        la présente décennie, d'abord sous celle de Partnerships BC, puis
        d'Infrastructure Ontario, de l'Alternative Capital Financing Office
        du Conseil du Trésor de l'Alberta, de l'Agence des partenariats
        public-privé du Québec (récemment renommée Infrastructure Québec) et
        de PPP Canada.
    -   La période à l'étude débute à partir des premières interventions de
        Partnerships BC pour orienter le processus d'approvisionnement de
        certains projets en PPP, comme celui visant la modernisation de la
        route d'accès aux ressources naturelles Sierra Yoyo Desan, dont
        l'entente a été signée en juin 2004. Ces projets font partie de ce
        qu'on appelle la "deuxième vague de PPP canadiens", exécutés sous la
        direction ou la supervision des agences de PPP établies au début de
        la présente décennie.
    -   L'accent est mis ici sur les projets en PPP lancés par la
        Colombie-Britannique, l'Alberta, l'Ontario et le Québec parce que ces
        provinces disposent d'agences d'infrastructure (ou de services
        équivalents au sein des organismes centraux de chacune des
        administrations provinciales) et que leurs projets présentent une
        structure relativement similaire, ce qui en facilite l'évaluation.
    -   La méthode sur laquelle s'appuient les résultats de ce projet de
        recherche comprenait quatre volets :
        -  Un examen de la littérature canadienne, de documents publics
           traitant des PPP ainsi que d'études notables menées par les
           administrations d'autres pays dotées d'une vaste expérience de ce
           type de projets, comme celles du Royaume-Uni et de l'Australie;
        -  La tenue d'environ 20 entrevues avec des praticiens des PPP des
           secteurs public et privé, ainsi qu'avec des experts dans ce
           domaine;
        -  La compilation d'une base de données identifiant les principales
           étapes du processus d'approvisionnement et les résultats clés de
           la deuxième vague de projets en PPP qui sont parvenus à leur
           clôture financière jusqu'à novembre 2009;
        -  La réalisation de quatre études de cas doubles, chacune couvrant à
           la fois un projet en PPP et un projet exécuté en mode
           conventionnel, dans chacune des quatre provinces ayant le plus
           participé à des PPP de la deuxième vague observée au Canada :
           -  Alberta : portions sud-ouest (mode conventionnel) et sud-est
              (PPP) de la voie de contournement d'Edmonton;
           -  Colombie-Britannique : agrandissement du Centre des congrès et
              des expositions de Vancouver (mode conventionnel) et hôpital
              régional et centre du cancer d'Abbotsford (PPP);
           -  Ontario : hôpital régional de Sudbury (phase 1) (mode
              conventionnel) et projet du centre de santé Quinte dans le
              cadre du programme de DMFA (PPP);
           -  Québec : prolongement du métro de Montréal jusqu'à Laval
              (mode conventionnel) et autoroute 25 (PPP).

    Définition des PPP

    -   Divers éléments caractérisent habituellement les projets en PPP,
        comme l'intégration d'au moins deux phases, des clauses
        contractuelles axées sur les résultats, le paiement à la livraison,
        un financement privé et une gérance assurée par le secteur privé.
    -   Les projets exécutés en mode conventionnel se distinguent
        habituellement par des approvisionnements séparés à chacune des
        phases prévues, des clauses contractuelles axées sur les intrants,
        des versements mensuels aux entrepreneurs, un financement public et
        une gérance assurée par le secteur public.

    Rendement des projets en PPP

    -   Les données canadiennes sur la performance en matière de respect des
        coûts et des échéanciers des PPP proviennent de deux sources : 1) les
        analyses de la valeur ajoutée, qui comparent les coûts totaux des PPP
        avec ceux engagés dans les modes d'approvisionnement conventionnels
        pour chaque projet; et 2) les études évaluant le rendement des
        projets par rapport à l'échéancier et au budget établis lors de leur
        annonce ou de la signature d'une entente.
    -   D'après les résultats de l'analyse de la valeur ajoutée, les projets
        de la deuxième vague de PPP canadiens génèrent d'importants gains
        d'efficience pour le secteur public (c.-à-d. les contribuables)
        comparativement aux processus d'approvisionnement en mode
        conventionnel.
    -   La valeur estimative de ces gains pour chaque projet varie de
        quelques millions à plus de 750 millions de dollars - dans le cas du
        projet de l'autoroute 30 au sud de Montréal. Proportionnellement aux
        coûts que le secteur public aurait engagés s'il avait opté pour un
        mode d'exécution conventionnel, ces gains se traduisent par des
        économies de l'ordre de 0,8 à 61,2 p. 100 pour chaque projet.

    Résultats des projets en PPP

    -   Les données canadiennes sur la performance en matière de respect des
        coûts et des échéanciers des projets en PPP sont incomplètes, car
        seulement 19 des 55 projets en PPP de la deuxième vague en sont à un
        stade de réalisation avancé.
    -   Ces premiers résultats s'annoncent très bons. La plupart des 19
        projets ont été livrés soit en avance, soit à la date prévue, et
        seulement deux ont accusé jusqu'à deux mois de retard.
    -   Les résultats provisoires des projets en PPP encore en travaux
        donnent peu de raisons de craindre d'importants dépassements des
        coûts et des échéanciers, si l'on s'en tient aux données disponibles
        sur les modifications des contrats et les réclamations adressées au
        secteur public.
    -   C'est pourquoi les éléments d'information provisoires indiquent que
        les projets canadiens en PPP de la deuxième vague offrent un degré
        élevé de certitude concernant la performance en matière de respect
        des coûts et des échéanciers pour la période allant de la clôture
        financière à l'achèvement des travaux.

    Évaluation des projets en PPP par province

    -   Alberta - deux des quatre projets ont été achevés à temps et leurs
        installations sont maintenant à l'étape de la prestation des
        services, et les infrastructures des deux autres sont en cours de
        construction. Les contrats de trois des quatre projets ont connu des
        variations résultant de changements demandés par le secteur public ou
        apportés pour traiter d'éléments dont les risques avaient été assumés
        par le secteur public dans l'entente contractuelle. Les quatre
        projets en PPP ont respecté les limites budgétaires prévues par le
        secteur public.
    -   Des 16 projets évalués en Colombie-Britannique, 11 ont atteint
        l'étape de la réception provisoire et, dans six cas, l'ouvrage (ou
        une de ses composantes) a atteint cette étape plus tôt que la date
        précisée dans l'entente contractuelle (les produits des cinq autres
        projets ont été livrés à temps). La réception provisoire désigne la
        date à laquelle les nouvelles installations devaient être construites
        et presque prêtes à être mises en service, selon l'entente de PPP.
    -   En Ontario, 30 projets DMFA ont atteint l'étape de la clôture
        financière sous les auspices d'Infrastructure Ontario, l'organisme
        d'approvisionnement public. La plupart de ces projets sont des
        projets de construction-financement d'hôpitaux et bon nombre sont
        maintenant rendus à l'étape de la construction. Six projets ont
        atteint l'étape de la réception provisoire à la fin de novembre 2009;
        quatre d'entre eux l'ont atteint à l'avance ou dans les délais
        prévus. Les six projets ont respecté les budgets approuvés par le
        secteur public.
    -   Québec - les cinq projets en PPP énumérés dans le rapport devraient
        atteindre l'étape de la réception provisoire à compter de 2010. Un de
        ces projets - l'Autoroute 25 - a connu des variations contractuelles
        et entraîné des réclamations à l'endroit du secteur public. Ces
        variations résultent des niveaux de contamination du sol plus élevés
        que ceux que le partenaire privé avait accepté de couvrir dans
        l'entente contractuelle. L'incidence de ces variations sur les coûts
        demeure dans les limites du budget en PPP approuvé par le secteur
        public.
    

Mythes au sujet des PPP au Canada

(1) Les partenariats PPP n'impliquent pas la privatisation de biens publics. La propriété des nouvelles infrastructures continue de revenir au secteur public tout au long du processus ou à la fin du contrat.

(2) Les projets en PPP à long terme (c.-à-d. ceux comportant une phase d'entretien) aident à assurer un niveau d'entretien et de rénovation satisfaisant durant le cycle de vie des installations. D'après les données empiriques recueillies pour ce rapport, il ne semble guère y avoir de fondement aux critiques selon lesquelles les normes de service sont négligées dans un PPP en comparaison aux contrats d'entretien conventionnels et même aux prestations à l'interne.

SOURCE Le Conference Board du Canada

Renseignements : Renseignements: RENSEIGNEMENTS COMPLÉMENTAIRES: Brent Dowdall, Relations avec les médias, tél.: (613) 526-3090, poste 448, Courriel: corpcomm@conferenceboard.ca


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